Faits au sujet des surplus du régime de pension

Le dépôt du projet de loi C-78 (Loi sur l’Office d’investissement des régimes de pension du secteur public) à la Chambre des communes le 15 avril 1999 a suscité un important débat public sur la question de savoir qui a droit au «surplus actuariel» accumulé dans le compte de pension de retraite fédéral. Les membres de l’AFPC ont soulevé bon nombre de questions et de préoccupations au sujet du droit au surplus et de l’impact du projet de loi C-78 sur ce surplus. Le présent document fournit des réponses à certaines des questions soulevées à cet égard.

Que désigne le «surplus actuariel» du compte de pension de retraite?

Un «surplus actuariel» renvoie à une situation où, à tout moment particulier, l’argent accumulé dans le compte de pension de retraite dépasse le montant prévu des prestations versées. Les versements prévus reposent sur des projections qui tiennent compte d’éléments tels que les taux d’intérêt futurs, les taux salariaux, les taux de mortalité et de cessation d’emploi. Un surplus actuariel est créé lorsque, en utilisant les projections établies, il est déterminé que la valeur calculée des actifs d’un fonds de pension (y compris la croissance estimée de ces actifs) sera plus grande que le versement éventuel de toutes les prestations aux membres participants au régime. Ces projections sont fournies par des actuaires accrédités spécialistes dans l’établissement de probabilités relatives à des événements futurs. Dans le cas des régimes de pension fédéraux, les projections relèvent de la responsabilité de l’Actuaire en chef du Canada qui travaille au sein du Bureau du surintendant des institutions financières.

À combien s’élève le surplus actuariel courant du compte de pension de retraite?

Le montant du surplus actuariel du compte de pension de retraite le plus souvent mentionné est 30 milliards de dollars. En réalité, ce chiffre représente un estimé des surplus actuariels combinés des comptes de pension de retraite de la fonction publique, des Forces armées canadiennes et de la Gendarmerie Royale du Canada. Chacun de ces groupes est régi par une loi et un compte distinct de pension de retraite. Voici les surplus actuariels de chacun de ces régimes :

Ainsi, le surplus actuariel courant pour les employé-e-s régis par la Loi sur la pension de la fonction publique (LPFP) s’élève à 14,9 milliards de dollars.

Pourquoi existe-t-il des surplus actuariels dans les comptes de pension de retraite?

Aux termes de la LPFP, tous les employé-e-s sont tenus de contribuer 7,5 % de leur salaire moins les contributions exigées au Régime de pensions du Canada ou des Rentes du Québec (à l’exception des contrôleurs aériens et des employé-e-s opérationnels de Services correctionnels Canada, lesquels contribuent davantage). Chaque année, le gouvernement fédéral doit créditer le compte de pension de retraite de la fonction publique d’un montant suffisant pour financer les prestations accumulées par les employé-e-s au cours de l’année correspondante. Advenant un déficit actuariel du compte de pension de retraite de la fonction publique, le gouvernement fédéral est tenu par la loi de contribuer tous les montants supplémentaires nécessaires pour éliminer ce déficit au cours d’une période de 15 ans.

Ainsi, les contributions, tant de l’employeur que des employé-e-s, au compte de pension de retraite sont établies par la loi et sont maintenues même en cas d’un surplus actuariel. De plus, les derniers rapports actuariels du régime de pension de retraite fédéral renfermaient un certain nombre de projections sur les augmentations de l’inflation, de l’indexation de la pension et des salaires de la fonction publique qui se sont avérées inexactes.

Dans de nombreuses instances, les projections dépassaient la réalité. Par exemple, la majorité des participant-e-s au régime de pension de retraite du fédéral ont été assujettis à un gel salarial de six ans à la suite de la loi sur le contrôle des salaires. Le gel salarial n’était pas compris dans les projections actuarielles.

En dernier lieu, le dernier rapport actuariel (au 31 mars 1996) utilise des projections qui s’étendent au-delà de l’an 2000 (par exemple, une augmentation de l’inflation annuelle et de l’indexation des pensions de 3 %) qui semblent quelque peu irréalistes compte tenu des circonstances économiques et financières actuelles. En raison de ces différences actuarielles, les contributions combinées de l’employeur et des employés-e-s au compte de pension de retraite excèdent le montant nécessaire au financement des prestations accumulées chaque année.

L’ancien président du Conseil du Trésor, Marcel Massé, a affirmé à plusieurs reprises que, selon les dispositions de la Loi sur la pension de la fonction publique, le gouvernement fédéral avait dû financer des déficits actuariels précédents dans les comptes de pension de retraite fédéraux et que, par conséquent, il avait droit à tous les surplus actuariels. Est-ce vrai?

La LPFP précise que le gouvernement fédéral doit financer tout déficit actuariel que peut présenter le compte de pension de retraite fédéral. Il est également vrai que, dans le passé, le compte de pension de retraite a enregistré des déficits actuariels, et que des mécanismes ont été mis en place pour régler ces situations. Il s’agit de faits notoires.

Toutefois, ce que le gouvernement n’explique pas lorsqu’il fait valoir cette position, ce sont les facteurs sous-jacents qui ont donné lieu à la création des déficits actuariels. Selon l’Alliance, les déficits actuariels qui ont été enregistrés dans le passé découlaient surtout de la mauvaise gestion du compte de pension de retraite par le gouvernement fédéral.

À titre d’exemple, dans les années 80, le vérificateur général du Canada a diffusé une série de rapports dans lesquels les pratiques financières et comptables associées aux divers comptes de pension de retraite fédéraux étaient sévèrement critiquées. Parmi les recommandations du vérificateur général figurait une proposition visant l’investissement graduel des fonds de pension de retraite des fonctionnaires fédéraux dans des titres négociables de façon à fournir une base financière saine aux futures prestations de retraite. L’AFPC qui partageait ce point de vue a également mis de l’avant des propositions concernant la gestion conjointe du régime de pension de retraite fédéral. Si le gouvernement fédéral avait suivi le conseil du vérificateur général à l’époque, il n’y aurait jamais eu de déficit actuariel à combler.

Des éléments probants d’importance ont révélé que l’obligation de financer les déficits actuariels antérieurs dans les comptes de pension de retraite fédéraux, n’a eu, à toute fin utile, aucun impact sur les finances actuelles du gouvernement fédéral. Avant les années 90, les diverses lois sur les régimes de pension fédéraux comprenaient des dispositions qui prévoyaient la possibilité d’éliminer les déficits actuariels antérieurs en utilisant les «intérêts excédentaires» générés par les comptes de pension de retraite. La génération d’«intérêts excédentaires» est assez courante compte tenu de la méthode conservatrice traditionnellement utilisée par l’Actuaire en chef du Canada pour effectuer les évaluations périodiques des comptes de pension de retraite. Par conséquent, le gouvernement s’acquittait souvent de son obligation de financer les dettes actuarielles en retirant les «intérêts excédentaires» gagnés qui avaient été générés par les contributions à la fois de l’employeur et des employé-e-s.

Il importe également de signaler que le gouvernement fédéral, agissant à la fois à titre d’employeur et de législateur, occupe une position assez particulière lorsqu’il s’agit des «risques» associés au compte de pension de retraite. Par exemple, en 1982, le projet de loi C-133 (Loi sur les prestations de retraite supplémentaires) a été présenté en chambre et a obtenu la sanction royale au début de 1983. Cette loi a limité les augmentations d’indexation des prestations de pension à 6,5 % pour l’année 1983 et à 5,5 % pour 1984. Compte tenu des taux d’inflation de l’époque, cette action unilatérale du gouvernement fédéral a engendré, pour les bénéficiaires d’une pension de retraite, une perte totale de prestations de l’ordre de 7 %. Autrement dit, le gouvernement peut transférer le risque au moyen de la législation. Rien n’empêche le gouvernement fédéral d’adopter des mesures semblables à l’avenir et, par conséquent, toute notion de «risque» associé aux opérations du compte de pension de retraite est trompeuse.

Quelle est la position officielle de l’AFPC sur la question du droit au surplus?

Selon la position de l’AFPC et du mouvement syndical en général, les contributions de l’employeur et des employé-e-s font partie de la rémunération globale des employé-e-s. Le processus de négociation collective comprend souvent certains éléments de compromis entre la portion de la rémunération des employé-e-s qui constituera un salaire immédiat et la portion qui représentera des «salaires différés» (c.-à-d. les contributions des employeurs et des employé-e-s requises pour fournir un revenu de retraite futur). Une équipe de négociation syndicale peut modifier les revendications relatives aux augmentations de salaire immédiat en échange de contributions accrues à un régime de pension. Le Conseil du Trésor a même reconnu cette position dans un document public intitulé «Quelques données de base sur les pensions dans la fonction publique» :

«... les fonctionnaires ont généralement été plus consentants de différer l’utilisation d’une plus grande part de leur revenu actuel que d’autres groupes d’employés au Canada. Ils obtiennent davantage plus tard parce qu’ils paient plus maintenant.»

Dans ce contexte, l’AFPC est confiante que des arguments convaincants pourront être présentés pour soutenir l’assertion selon laquelle le surplus actuariel dans le compte de pension de retraite appartient entièrement aux employé-e-s. Toutefois, compte tenu de la gestion conjointe envisagée au regard du régime de pension de retraite de la fonction publique et de la part de contribution accrue assumée par l’employeur à la suite de l’intégration du RPC/RRQ, l’AFPC soutient qu’un règlement négocié assorti d’un partage proportionnel du surplus actuariel constitue la seule solution équitable. C’est la position qu’a défendue l’AFPC ainsi que d’autres agents négociateurs de la fonction publique fédérale tout au long du processus de consultation en 1998, et c’est encore la position du syndicat aujourd’hui.

Quel est l’impact du projet de loi C-78 sur les surplus actuariels dans les divers comptes de pension de retraite?

En ce qui a trait au surplus actuariel courant dans chacun des comptes de pension de retraite, le projet de loi C-78 renferme des dispositions spécifiques prévoyant la réduction de ces montants au cours d’une période de 15 ans. En d’autres mots, ces montants seront retournés au fonds des recettes générales du gouvernement fédéral.

Les surplus actuariels susceptibles d’être créés à l’avenir dans le nouveau fonds de régime de pension du secteur public seront traités de façon semblable. La loi renferme également une nouvelle caractéristique qui permettra des réductions de contributions de l’employeur et des employé-e-s si les surplus actuariels devaient excéder un certain montant. Toutefois, il importe de comprendre que toute décision relative à l’application de telles réductions de contributions relèvera entièrement du pouvoir discrétionnaire du gouvernement fédéral, l’employeur.

Où en est le projet de loi C-78?

Le 17 juin 1999, le Sénat a approuvé une motion visant à reporter la troisième et dernière lecture du projet de loi C-78. Cette mesure sans précédent résultait d’un rapport du Comité sénatorial permanent des banques et du commerce qui a soulevé plusieurs préoccupations importantes concernant la loi. Dans la motion de report du Sénat, il a également été demandé au Comité des banques et du commerce du Sénat de surveiller les prochaines consultations entre le gouvernement et les syndicats visés par les divers régimes de pension de retraite fédéraux et de faire rapport au Sénat au plus tard le 7 septembre 1999. Malheureusement, en dépit des efforts de l’AFPC, aucune réunion n’a été tenue ou prévue entre le gouvernement et les syndicats concernés.

Comment l’AFPC compte-t-elle traiter cette question maintenant et après le 7 septembre?

Immédiatement après le vote de report du projet de loi C-78 du Sénat, le président national de l’AFPC, Daryl Bean, a écrit au président du Conseil du Trésor de l’époque, Marcel Massé, pour lui demander de convoquer le comité consultatif sur la réforme des pensions dans la fonction publique dans le but d’aborder toutes les questions en suspens entre les parties. Une lettre semblable a été envoyée à Lucienne Robillard le 3 août 1999, soit le jour où le Premier ministre a annoncé que M^me Robillard remplacerait Marcel Massé à la présidence du Conseil du Trésor. Tel que mentionné précédemment, il n’y a eu aucun progrès à ce jour, et aucune réunion n’est prévue dans un avenir immédiat.

Entre-temps, l’AFPC, de concert avec les autres agents de négociation de la fonction publique fédérale et les organisations de retraité-e-s a lancé une campagne de lobbying intensive auprès des membres du Sénat canadien sur la question du projet de loi C-78. Tous les membres de l’AFPC sont invités à contacter les sénateurs représentant leur province ou territoire afin de leur faire part de leurs préoccupations au sujet de la Loi sur la réforme des pensions. Il y aurait lieu d’insister tout particulièrement sur l’intention du gouvernement fédéral de confisquer unilatéralement le surplus actuariel de 30 milliards de dollars accumulé dans les comptes de pension de retraite.

Si le projet de loi C-78 reçoit la sanction royale avant que la question du surplus ait été équitablement résolue, l’AFPC, les autres agents négociateurs de la fonction publique fédérale et les groupes de retraité-e-s pourraient entreprendre une contestation judiciaire. De fait, l’AFPC est actuellement en consultation avec un cabinet juridique pour examiner la possibilité d’une telle contestation sur la question du droit au surplus. Ce cabinet a déjà été mêlé à des litiges semblables, notamment lorsqu’il a obtenu gain de cause pour les employé-e-s de Dominion Stores contre le propriétaire Conrad Black dans les années 80 et, plus récemment, lorsqu’il a représenté un certain nombre de joueurs retraités de la LNH contre Alan Eagleson et les anciens propriétaires de l’équipe de la LNH.

Les premières indications laissent entendre qu’il existe des précédents juridiques selon lesquels les surplus actuariels courants devraient être partagés avec les participant-e-s au régime. Cette opinion est étayée davantage par les pratiques passées et actuelles d’importants employeurs des secteurs public et privé qui ont convenu d’une répartition appropriée des surplus de pension entre tous les participant-e-s au régime. Le plus récent exemple nous est fourni par la Société canadienne d’hypothèques et de logement, corporation de la Couronne fédérale, qui a conclu une entente de partage d’un surplus de pension estimé à 200 millions de dollars à la satisfaction mutuelle de toutes les parties au régime de pension.

En dernier lieu, l’AFPC a déterminé que les pensions constituaient une des quatre questions prioritaires qui serait abordée au cours de la prochaine ronde de négociations collectives avec le Conseil du Trésor. 

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